欢迎访问农民调研网!  人员查询
1
当前位置: 首页 > 土地案例

设施农用地缘何违法违规问题高发?

时间:2018-08-08 00:12:41 来源:农村土地网 作者: []

  近年来,随着农业现代化进程的加快,设施农用地需求大大增加。在历年例行督察工作中,国家土地督察南京局均将设施农用地真实性和合法性核查作为一项重要内容纳入督察,不仅对设施农用地违法违规个案进行深入核查,也对一个地区设施农用地管理整体情况进行监督检查和综合评估。此外,在督察区域范围内围绕现代农业示范区、农业农村发展用地等开展专题调研,对设施农用地审批、管理现状和面临现实困难等进行深入研究。

  设施农用地政策既体现了支持设施农业和规模化粮食生产的现实需要,又体现了切实保护耕地红线的政策底线。规范设施农用地管理,支持设施农业健康发展,是实现乡村发展动能转换的重要手段,也是实施乡村振兴的有力抓手。其关键,是要坚持农地农用,真正让设施农用地为农业服务,为农民服务,最终实现繁荣农村经济、促进农民增收、保障农产品有效供给的目的。但实际工作中,督察和调研发现,随着设施农用地需求不断增加,违法违规问题随之而来,设施农用地逐渐成为违法违规问题的高发领域。

  【可选址空间有限】

  小规模设施农业项目更容易违法违规用地

  2014年9月,原国土资源部、原农业部联合下发《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》,对设施农用地使用监管作出了明确规定。近年来,随着相关要求逐步落实,各地设施农用地管理日趋规范。督察发现,发生违法违规用地行为的往往是小规模的设施农业项目。南京督察局督察区域2017年全天候遥感监测发现的违法占用永久基本农田问题,有1/3属于设施农业项目,多数占地面积不大。

  是否因为小规模的设施农业项目在执行政策方面存在困难?

  《土地管理法》等相关法律法规明确“禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼”,中央4号文件也要求“永久基本农田一经划定,任何单位和个人不得擅自占用或改变用途”。农村地区永久基本农田保护率普遍较高,特别是平原地区的农村,耕地比重大,绝大部分被划为永久基本农田,有些村基本农田面积甚至占到土地总面积的80%以上。

  从地方反映的情况看,小规模的设施农业项目分布零散、量多面广,符合环境保护、耕地保护、基本农田保护等要求的可选址空间有限。根据《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》要求,农业项目设施用地除从事规模化粮食生产涉及的配套设施建设,选址确实难以安排在其他地类上、无法避开基本农田的,可占用基本农田外,其他设施农用地均不得占用基本农田。但目前大部分地区成片划定基本农田时,未提前考虑设施农业用地需求并预留一般农用地空间,导致大量设施农业项目无法避开基本农田,设施农用地备案手续难以办理。

  以江西省为例,该省大部分地区为传统农业县,设施农业项目规模不大,有近八成的项目占地不到4亩。这些项目较为分散,选址往往在地势较平缓的地区,远离集镇和村庄,与永久基本农田保护区、禁止养殖区等重叠,造成手续难办的客观现实。

  还有地方反映,虽然为支持农业发展允许有5%的附属设施用地和辅助设施用地,但有些设施农业项目落在基本农田内,相关用地比例政策实际上落不了地。

  此外,小规模设施农业项目用地主体在执行设施农用地政策上意愿不强、落实不力,也是设施农业项目违法占地的重要原因。村民或承包户个人建设的设施农业项目,如小型家庭农场、养殖项目等往往规模小、投入少,编制复垦方案、环评、缴纳复垦保证金等都是不小的开支,为节约投入成本,往往不去办理备案手续。

  【缺乏认定标准】

  地方在设施农用地备案、管理甚至违法查处等环节均面临难题

  《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》要求,设施农业项目涉及的用地手续,需经营者、乡镇、集体经济组织三方签订协议,向农业、国土资源部门备案。但地方反映,在涉及具体设施农业项目备案时,针对是否符合设施农业项目要求,是否属于设施农业项目的生产用地、配套设施用地、附属设施用地等,各方在认定上仍存在分歧。同时,对一些设施农用地如养殖用地,是否破坏耕作层、设施地面是否硬化等方面,目前仍缺少认定的技术标准和规程;对一些附属设施和配套设施建设,只有用地规模和比例要求,没有建筑物方面的限定标准,也在一定程度上加大了基层管理的难度。

  根据《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》精神,经营性加工和农机农资存放、维修场所不得列入设施农用地范围。而随着土地规模化流转、农业生产规模化进程加快,农机、植保等公共服务的需求日益旺盛,一些地方反映,这一规定在一定程度上限制了各类农业服务组织规模化的发展。

  中央多次提出,要“积极发展适度规模经营”“建设现代农业产业园”。当前,不少设施农业项目与农业旅游相结合发展,许多新业态如采摘体验、农产品定制化、乡村旅游观光等现代消费服务业,以及渔光互补等新能源产业,其相关设施均建造在农田或农区,大量农业设施融合了非农用途。农业经营活动主体变动快,农地复合用途增多,不稳定和不按规定用途利用的现象增多,地方在用途管制和执法监管方面较难把握,失职渎职风险较大。特别是道路、标识牌、亭台栈道等小景观,规模化种植连片钢架大棚、玻璃温室等,无法避免占用基本农田。这些未对耕作层造成破坏,但卫片执法检查时往往作为违法图斑下发,加大了认定工作的难度。

  【不作为】

  地方政府“默许”和“懒政”造成“批用不符”问题频发

  在设施农用地真实性和合法性的核查中,实地核查是工作开展的重要环节,“批用不符”的设施农用地在实地核查时都会“现原形”。

  督察发现,设施农用地“批用不符”主要表现为:工矿仓储和商服项目等以设施农用地为名违法占地,如部分不符合设施农用地条件的木材加工厂、工业厂房、水产品深加工项目、蔬菜交易市场、农家乐、农村活动广场、娱乐观光项目等,以养殖、种植的名义申请设施农用地备案后,擅自改变土地用途。

  实际管理中,不少地方政府对这些违法违规用地行为抱有侥幸心理,一定程度上呈“默许”的态度:这些工矿仓储和商服项目如果按正常程序进行农用地转用和土地征收审批,在用地指标方面不一定能够保证,如果形成大量违法用地还会带来问责风险,而以设施农业项目为名用地,只要不被查出,就可以避免上述问题。个别地区为降低违法用地量,甚至在土地变更调查时进行所谓的“技术处理”,违规将新增违法建设用地作为设施农用地进行变更,为不符合条件的项目违规办理设施农用地备案手续。

  也有一些项目用地主体大打政策“擦边球”,通过“包装”获取备案批准,规避农用地转用审批。例如,将一些农产品深加工项目包装成初加工项目,将木材加工厂包装成粮食烘干房、农机仓库等。有的地方反映,不少设施农用地在备案、建设时没有问题,但在利用过程中出现了违规改变用途的现象,如用地主体受利益驱使,擅自改变用途建设经营性的餐饮、娱乐等项目。

  这类问题的发生,一定程度上反映出地方政府的“懒政”:对项目备案后的监管和日常动态巡查不到位;相关乡镇和村组只关心用地主体是否足额缴纳复垦保证金和土地流转租金,对项目建设过程中是否改变用途缺少监督和关注;设施农业项目用地主体多为农民或农村集体组织,其依法用地意识总体不强,加之依法用地难度较大,容易导致违法违规用地行为,而且其财力一般较弱,难以承担违法违规用地的整改代价,容易引发信访和稳定问题。

  【“一刀切”审批】

  不少符合条件的设施农业项目无法办理备案手续

  设施农业项目点多面广,容易出现违法违规用地行为,监管压力大,执法时又容易引发矛盾。值得关注的是,畜禽养殖业用地污染已居农业污染源之首,是农村大气、水体的重要污染源,影响农村人居环境的改善。对于地方政府、相关部门来说,无论备案项目在实际建设中占用基本农田、触碰耕地红线,还是备案项目后期在运营中引发环保问题而被问责约谈,都是“无法承受之痛”。同时,从经济角度考虑,发展畜牧业对地方财政贡献微乎其微,而为保障畜牧业健康发展,必须在防疫检疫、质量监管、污染治理等方面投入大量人财物力,并承担巨大风险。虽然国家出于扶持农业发展、促进农民增收的目的,对畜禽养殖不征税,但主产区补贴主销区、谁发展谁吃亏的尴尬,使得地方政府发展畜禽养殖的积极性受到很大影响。

  鉴于这些情况,部分地方政府对设施农业项目采取“一刀切”式的停批限批,消极应对,造成不少符合条件的设施农业项目无法办理备案手续。类似“堵而不疏”的做法弊端很多,正常的设施农业项目用地需求得不到满足,违法违规用地项目可能会逐渐增多,给土地执法工作带来新的压力。

  消极应对不如积极作为。督察发现,一些地方已经开始探索划定“适养区、限养区、禁养区”,为实现改善生态环境和促进畜禽养殖持续健康发展双赢的目标而努力。例如,江苏省盐城市下发《关于强化设施农用地服务管理促进农业转型升级发展的通知》,加强对设施农用地的监管,明确各县(市、区)农业、国土资源部门每两年对批准的设施农用地核查一次,对发现虚假农业项目或以圈地为目的擅自改变用途的,县(市、区)人民政府依法收回土地使用权,没收土地复垦保证金,责令经营者恢复原状,情形严重的,追究法律责任。江西省吉安市吉州区结合农业发展规划、土地利用总体规划、城市总体规划、生态红线规划等专项规划,重新制定《吉州区畜禽养殖专项规划》,划定了畜禽养殖限制养殖区,禁止养殖区、可养殖区,进一步规范了各类养殖用地行为。

  在此基础上,如果能够加强设施农业项目在用地各环节的管理,在备案时核准项目的真实性和合法性,强化备案后的用地监管,设施农业项目违法违规用地高发问题或许会有很大程度的改观。

  【加强政策供给】

  针对督察中发现的设施农用地管理缺位、秩序混乱的问题,南京督察局为督促地方整改,在移交地方的问题清单中将设施农用地违法违规问题单列,并明确具体的整改意见,要求地方政府采取有力措施,切实加大整改力度。同时,利用与地方党委、政府负责人座谈交流的机会,既严肃指出设施农用地违法违规的具体情形,又通过以案说法的形式,对下一步如何做好设施农用地备案和监管工作进行重点宣讲,对地方在设施农用地日常监管中的难点、热点问题进行答疑解惑,以求通过“直面问题、以案说法”式的政策宣讲,推动地方各级政府规范和加强设施农用地日常监管。

  在此基础上,笔者认为,还应从规划、备案、日常监管等多方面着力,加强监管创新和政策供给,保障设施农业项目依法依规用地和健康发展。

  以耕作层和耕作条件作为地类判别的主要标志,探索完善更加灵活的农地用途管制体系。完善目前以现状用途判别地类的方法,以耕作层状态和耕作条件为主要标志,综合现实潜能与现状用途确定土地利用类型,实施相应用途管制措施。对土壤表层硬化的土地按建设用地管理,其中对与农业生产直接相关的畜禽养殖、晾晒烘干、农机具存放等用地按“农业建设用地”管理,简易审批、严控规模、定期核验;对服务本村居民的文体设施、环境设施等,按“农村建设用地”管理,以盘活存量为主,严控新增用地;对乡村旅游、健康养老、农产品深加工等涉及经营性的建设用地,按“非农建设用地”管理,严格农转用审批。针对田园综合体、农业示范园等内部结构较为复杂的用地形态,探索实施整体管理,严格管控宗地内建设用地面积上限和耕地面积下限,允许在一定范围内调整用地布局。

  【推进监管创新】

  统一划定乡级设施农业项目建设区。在县级政府统一领导下,由农业农村部门公布本地区“设施农业项目建设准入清单”,明确可以建设的设施农业项目类型、规模、建设要求等,自然资源、生态环境等相关部门协作配合,以乡镇为单位,共同划定设施农业可以建设、禁止建设区域。

  将设施农用地纳入“一张图”监管。强化设施农用地备案管理,建立设施农用地管理备案数据库,实行以图管地,并作为年度变更调查的依据。强化对相关部门履职情况的监督检查,严肃处理为应付卫片执法检查,违法违规为新增建设用地办理设施农用地手续的行为。统一年度土地变更调查、土地卫片执法检查等数据填报系统,建立统一数据源下发后,地方一次性填报统一口径的数据信息、各层级各部门共同使用的综合管理模式,避免同一事项不同部门、不同阶段认定的结果不同。

  强化设施农用地日常监管。简化设施农用地备案手续,对农民个人投资的规模较小的设施农业项目,可不编制复垦方案,减少农民负担。相关部门建立联动机制,加强后续跟踪管理,落实监管责任和措施,推进耕作层土壤剥离复垦利用,监督土地利用和复垦,及时做好台账管理工作,确保实现全过程监管。建立乡镇政府为主、相关部门配合联动的监管机制,健全完善及时发现设施农用地和便捷办理用地备案手续的相关制度,强化备案后监管,一旦发现用途转换不再符合设施用用地使用条件的,相关部门形成监管合力及时制止。


更多土地流转资讯请关注微信公众号“土地流转”nctudi

分享到:
[关闭][返回顶部]
发表评论
请自觉遵守互联网相关的政策法规,严禁发布色情、暴力、反动的言论评价: 中评中评 好评好评 差评差评
用户名: 密码: 验证码:
 匿名?
最新评论

本站部分信息由相应民事主体自行提供,该信息内容的真实性、准确性和合法性应由该民事主体负责。农民调研网 对此不承担任何保证责任。

村村通·一路发三农信息化168网站群平台成员•全国三农信息一体化应用平台--中农兴业工程指定网站

农民调研网 版权所有 Copyright © 2004-2018 nmdy.org Inc All Rights Reserved

京ICP备11019690号-24 京公网安备 11010202007227号

联系邮箱:[email protected] 联系电话:010-56021286 15300094337

业务QQ:    客服QQ: